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日本在中亚的钱，大部分从「日本国际协力机构」走
日本在中亚的钱，大部分由「日本国际协力机构」推进
日本在中亚花的钱，大部分不是现金，而是设备、工程和培训，经手的是一家名为日本国际协力机构（JICA）的法人。2025 年 12 月 19 日到 20 日，首届「中亚＋日本」首脑会议在东京举行，日本首相高市早苗会后对媒体宣布，今后五年将推动总额约 3 万亿日元、折合约 190 亿美元规模的民间项目。那是面向民间项目的目标；日本政府自己出的钱由这家机构经手，形式不是现金，落点集中在受援方的医院、电网和海关。
中亚拿到的为什么是设备而不是现金，要看经手这些项目的法人在日本援助体系里处在什么位置、按什么规矩花钱。
一、日本国际协力机构的性质和业务
（一） 前身是 1974 年 8 月成立的国际协力事业团
这家机构的前身叫日本国际协力事业团，1974 年 8 月 1 日成立，依据是当年 5 月通过的第 62 号法律。它由几家机构合并而来：1962 年设立的海外技术协力事业团管技术合作，1963 年设立的海外移住事业团管向南美的移民事务，合并时还接收了海外农业开发协会的业务，以及海外开发协力事业团的一部分工作。
1954 年，日本加入科伦坡计划，开始向亚洲国家派出专家、接收研修生，这是它战后第一次以援助提供方的身份回到国际社会；1956 年又加入了联合国。1960 年代经济高速增长之后，援助规模逐年扩大，业务却分散在几个法人手里，需要有一个统一的执行机构。
这段扩张在运营规模上看得清楚。成立当年的预算是 272 亿日元，海外事务所 40 个，1974 年度接收研修员 2,169 人；到 2003 年度，预算 1,701 亿日元，海外事务所 90 个。在日本战后的对外布局里，它的位置是执行方：外交上的意图经由它变成具体的工程、设备和人员。
（二） 机构身份：独立行政法人
2003 年 10 月 1 日，依据 2002 年 12 月公布的第 136 号法律，它从特殊法人改成独立行政法人，名称里的「事业团」也换成了「机构」。此后它受《独立行政法人国际协力机构法》约束，主管大臣是外务大臣。
改设之后还有一次合并。2008 年 10 月 1 日，它承接了日本国际协力银行（JBIC）的海外经济协力业务，以及外务省主管的一部分无偿资金协力；在那之前，日元贷款和技术合作分属两家。
今天的身份是政府全额出资的法人，资本金 8 兆 5,449 亿日元（2026 年 2 月末），预算和人事按独立法人运行，不算内阁里的一个部门。理事长田中明彦是国际政治学者出身，2022 年 4 月上任，任期到 2027 年 3 月。本部之外，日本国内有 15 个据点，海外有 97 个。
业务收拢在四条线上：技术合作，包括接收研修员、派遣专家、提供器材、设立技术合作中心；有偿资金合作，即日元贷款与海外投融资；无偿资金合作，即赠款；再加上海外协力队与紧急援助。
2024 年度的实绩能看出各条线的分量。技术合作 2,041 亿日元；有偿资金新规承诺 18,733 亿日元，涉及 56 件、24 国；无偿资金新规 1,046 亿日元，涉及 97 件、54 国。全年接收研修员 12,108 人，派出专家与调查人员 10,055 人，海外协力队员 956 人。
（三） 2025 年 4 月的修法：可以发债，可以做无政府担保的融资
2025 年 4 月，这家机构的设置法（通称 JICA 法）完成约十六年半来的第一次大修，方向是让它能调动民间资金：可以发行债券，可以做没有政府担保的融资，也可以做与项目成果挂钩的投融资。在日本的对外援助体系里，它从只靠政府预算、只执行援助的法人，变成了能自己筹资、能和企业共担风险的机构。在经合组织发展援助委员会成员里，日本是少数把有偿资金当主要工具的国家，执行方就是这家机构。
（四） 援助在经济、文化和政治上的作用
在制度设计上，日本对外援助从一开始就和企业连着：赠款的采购合同要与日本法人签，日元贷款的技术条件与日本企业挂钩，技术合作把设备标准、维护规程和作业流程一并带出去。资源贸易不在这套框架内，方向却一致：哈萨克斯坦的铀长期合同、巴甫洛达尔的镓供应安排，接货的都是日本企业。
文化上的影响靠人：主要形式是研修员接收、JDS 奖学金和青年邀请计划，招收的对象多是对方的在职官员和技术人员。
政治上的位置，日本官方写进了《开发合作大纲》。2015 年 2 月内阁决定的这份文件，把 ODA 称为日本最重要的外交工具之一，并用它来确保日本的国家利益；大纲同时写明，援助不用于军事目的。
二、不给现金，给的是设备和工程
日本国际协力机构的四条业务线。
（一） 奥什 10 亿索姆，日方不直接交钱
2026 年 10 月 13 日，吉尔吉斯斯坦议会召开会议，阿拉套党团主席、吉日友好小组组长马萨比罗夫介绍对日合作的进展。他给出的累计口径是：近年日方向吉尔吉斯斯坦提供的无偿赠款约 230 亿索姆，另有约 140 亿索姆属于经 JICA 实施的技术合作项目。
关键在他后面的解释。他说，“日本向吉尔吉斯斯坦拨款 10 亿索姆”这样的说法，并不总能准确反映这类项目的实质。日本方面不直接交钱，他们自己招标、采购设备、运到、安装，然后把实物移交给吉方。基础设施项目走的是同一套流程：日方负责采购和施工，交付的是建成物，并附带相应的质保义务。
他这段话指向的是奥什。奥什州立医院和奥什肿瘤中心约 10 亿索姆的设备援助已经获批，相关协议走完了批准程序。同一场会议的材料里还有更细的条目：楚河州 10 家医疗机构拿到 6.56 亿索姆的 X 光机和超声设备，比什凯克的心血管外科设备正在到货，国家肿瘤中心的两台乳腺机已经运抵，日本方面派出专家培训操作人员，安装和正式移交安排在 12 月初之前。
（二） 阿克套港换文里的采购与付款条款
哈萨克斯坦阿克套港那份文件，条款写得更具体。2026 年 1 月 30 日，日哈两国在阿斯塔纳以换文形式签署赠款协议，用途是跨里海国际运输走廊上阿克套港海关检查站的货物扫描设备现代化，金额 71.9 亿日元。哈萨克斯坦政府 2026 年 4 月 14 日以第 272 号决议核准，执行期限到 2030 年 12 月 31 日。
赠款协议由 JICA 与受援方签署。采购合同必须与日本法人签订，以日元结算，并由 JICA 审核是否符合赠款条件。JICA 把日元付到受援方在日本银行开立的账户。受援方要免除关税和其他国内税，要保证设备不被用于军事目的，还要负责场地、供电、供水、快速清关和境内运输。
（三） 拿到的不是现金。而是 X 光机、扫描设备和地震仪
吉尔吉斯斯坦的医院和哈萨克斯坦的海关是两个例子，机制是同一套。中亚国家从日本拿到的是医院里的 X 光机和乳腺机、海关的扫描设备、地震监测台站、道路养护车，拿不到的是一笔能自己决定怎么花的钱。
这也能解释一个现象：中亚国家对日本援助反应积极，却没有谁把它当成财政来源。设备进得了医院和海关，能自由安排的钱一分也进不来。
三、日本的动机，以及它在中亚做不了的事
日本看重的是通道和矿产；做不大的原因，是没有陆路海运。
（一） 北线过俄罗斯、南线过伊朗，日本想另找一条通道
日本经营中亚，先看的是通道。传统的北线过境俄罗斯，制裁之后不确定性上升；南线经伊朗，风险同样不低。剩下的选项里，跨里海国际运输走廊成了日本的主要通道。日本在峰会文本里写的是，支持建设包括里海通道在内的畅通的全球供应链。
（二） 铀和镓：把供应来源摊开
资源是另一处考虑。哈萨克斯坦的铀供应靠长期合同锁定，关西电力延长了与哈萨克斯坦国家原子能工业公司的合约。镓是较新的一项，欧亚资源集团在巴甫洛达尔的氧化铝厂定于 2026 年底投产，产品之一是每年向三菱商事供应 15 吨。矿业数字化方面，有 SmartMining Plus 项目在做前期工作。日方把这种合作称为“主权伙伴”式合作，落点是技术转移，而不是单方依赖。
（三） 地理、安全与规模上的短板
短板同样清楚。日本和中亚之间没有直达的运输线，人员和货物都得绕道；3 万亿日元是民间项目目标，不是政府一次性支出，从备忘录到开工常常要几年。能用的工具只有赠款、设备和技术培训，安全事务它不碰。
塔吉克斯坦的出资方不止这一家。世界银行在该国实施的项目超过 100 个，总额约 33 亿美元，这是该国财政部 2025 年 7 月公布的口径；亚洲开发银行自 1998 年起在该国承诺的公共部门资金累计 28 亿美元。这家机构在同一国的 60 个项目累计超过 471 亿日元，折合约 3.1 亿美元。同一国拿到的世界银行与亚洲开发银行资金，都是这家机构三十多年累计投入的十倍上下。
四、中亚五个国家：从医院设备到海关扫描仪
五国之中，乌兹别克斯坦的项目组合最厚，土库曼斯坦几乎没有大规模落地
五国落点一览。
（一） 乌兹别克斯坦：项目组合最厚的一国
乌兹别克斯坦是这家机构在中亚项目组合最厚的一国，双边合作始于 1993 年。2025 年 12 月米尔济约耶夫访日期间，乌方给出的口径是项目组合总额超过 80 亿美元，另有超过 30 亿美元的项目在医疗、能源、交通、教育、工业等领域推进；近年日方提供的官方贷款累计约 5,792 亿日元。2026 年 10 月，双方又签了 2026—2030 年的伙伴计划，含 15 个项目，覆盖交通与能源基础设施、人力资本、卫生、农业、私营部门和绿色增长。推进中的项目里，能源领域最集中，图拉库尔干火电新建、塔利马尔詹火电扩建、纳沃伊火电现代化都在动。人才方面，JDS 奖学金自 1999 年起已送出 450 多人到日本读硕博。
（二） 吉尔吉斯斯坦：赠款加设备
吉尔吉斯斯坦几乎没有日元贷款，主要形式是赠款和技术合作。2025 年 12 月 12 日，双方在比什凯克签了四份赠款文件，合计约 68 亿日元，折合约 40 亿索姆。2026 年 8 月又签一笔 5.33 亿日元的道路养护设备援助，用来采购日本产设备；日方在文件里写明，这个项目要改善吉尔吉斯斯坦与跨里海国际运输走廊的连通性。纳伦河桥的改造也是赠款，31.9 亿日元，位置在比什凯克—奥什公路 315 公里处，替代 1964 年的旧桥，2026 年 2 月获议会批准。
（三） 塔吉克斯坦：60 个项目，最新两笔在海关和变电站
塔吉克斯坦最近两笔是 2025 年 12 月 10 日换文的项目。一笔是斯皮塔门海关的货运扫描设备，13 亿日元，折合约 860 万美元；另一笔是杜尚别 220 千伏变电站的详细设计，4,100 万日元。在实施的项目里，库绍尼永区的慢性病防治从 2023 年 2 月做到 2026 年 2 月，一村一品从 2024 年 4 月做到 2028 年 1 月。
（四） 哈萨克斯坦：设备、矿产和大学讲席
哈萨克斯坦的落地项目以阿克套港的扫描设备为主，另外两件在矿产上：铀的长期合同，以及镓的贸易安排。地质勘探方面，日本的石油天然气和金属矿物资源机构参与了一部分前期工作。这个国家公共债务不到 GDP 的三成，商业融资渠道从来不缺，日元贷款对它没有吸引力，它向这家机构要的是设备和技术。人才上的往来反而更密：哈萨克斯坦－日本中心 2002 年依两国技术合作协定设立，由这家机构出资，十年项目期满后移交当地大学继续运行；这家机构还在哈萨克斯坦的大学里开设 JICA 讲座，把日本的经济发展经验讲给本校学生。2022 年，这家机构与哈萨克斯坦新设的官方援助署签署合作备忘录，两国一起面向中亚邻国开展精益生产培训——在这套体系里，哈萨克斯坦已经从受援方走向合作方。
（五） 土库曼斯坦：唯一没有大规模落地的国家
它是这家机构在中亚唯一没有大规模落地的国家，可查的项目也最少。1998 年以后，土库曼斯坦没有拿到过日元贷款；赠款只在 2004 年度实施过一次；技术合作以接收研修员为主。近期可查的项目是阿什哈巴德及周边地震监测的现代化，日方交付并安装了设备、培训了人员，建成实时数字地震观测系统，项目在 2025 年 5 月结项。2024 年 3 月，这家机构还派团实地看了土库曼巴希国际港，关心的是海关存储模式和跨里海走廊的衔接。峰会期间，土库曼斯坦与日本企业签了 8 项投资协议。
还有一类项目是跨国的。它出资支持联合国粮农组织在高加索和中亚开展蝗虫治理，2026 年 4 月到 5 月，组织了哈萨克斯坦与乌兹别克斯坦、土库曼斯坦与乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦与乌兹别克斯坦三组跨境联合调查。这类项目属于技术协作，不涉及地区事务上的主导权。它在中亚最集中的方向是卫生、能源和交通。
五、留在当地的是设备和校友关系
留在当地的是设备、标准和培训关系，不是政治承诺
（一） 设备、维护规程和统计口径
留在当地的先是一批设备：阿克套港的扫描设备、阿什哈巴德的地震仪、比什凯克的乳腺机、吉尔吉斯斯坦的道路养护车。这些东西安装完就移交给对方，跟着过去的是标准和规程：海关查验的流程、设备的维护规程、抗震设计的要求。制度层面也有涉及，比如电力部门的运行管理、统计系统的口径。
（二） 人和校友网络
除了设备，还有一批人留在那里。JDS 奖学金从 1999 年起在乌兹别克斯坦送出 450 多人；吉尔吉斯斯坦 2006 年启动选派，至今已有 327 人毕业，六成在国家和市政机构任职，其中一半担任领导职务。这家机构早前的一项统计里，吉尔吉斯斯坦总统办公厅与财政部的职员中，各有约 7% 出自这个项目。2024 年度这家机构接收了 12,108 名研修员，派出 10,055 名专家与调查人员。2025 年 12 月的东京峰会，把延续这项奖学金写进了三大优先合作领域，与它并列的是绿色韧性、通道建设和卫生健康——人和设备，日方都当成了主线。
同一批国家、同一个时期，还有另一类机构在做事，方式几乎相反。以美国的国家民主基金会为例，它依 1983 年的国会立法设立，是私营非营利机构，经费主要来自国会年度拨款；2025 财年的拨款约 2.71 亿美元，支持 90 多个国家的 1,550 多个项目，其中约 86% 的单笔拨款低于 15 万美元。
六、日元贷款最集中的国家提出的批评
这些意见来自它贷款最集中的国家，中亚目前还没有走到日元贷款这一步
（一） 采购条件把日本企业写进了合同
下面的意见都出在日元贷款上。中亚现在以赠款和技术合作为主，还没有日元贷款项目，阿克套港那些赠款用的条款是同一套。
采购绑定这件事，机构自己的研究材料写得直白：1970 年代，把物资与设备的采购来源限定在日本企业的“有约束援助”受到国际社会批评，1970 年代末起逐步收缩，此后受经合组织发展援助委员会监督；1980 到 90 年代，援助项目引发的污染与强制迁移又受到项目所在地居民、受援国和日本国内的批评，1990 年出台环境指南，2004 年修订为现行版本。
现在还有一件专门的工具，叫“经济伙伴关系特别条件”，只给实质性使用日本技术与经验、且符合经合组织出口信贷规则的项目，利率优惠与“由日本企业提供技术”绑在一起。
一份 2025 年的学术论文给了几个数：日本的捆绑贷款规模从 2000 年代的年均约 1,400 亿日元升到 2010 年代的年均约 3,080 亿日元，这类条件占 2002 到 2020 年捆绑贷款的 73% 到 76%；对最不发达国家的解绑率是 99%，但全部双边援助的解绑率只有 74%，低于发展援助委员会 78% 的平均线；83% 的贸易援助投向非最不发达的中等收入国家，这个比例在主要出资方里最高。中亚五国全部是中等收入国家，不属于最不发达国家，正好在 83% 这一边。
（二） 孟加拉国项目的成本与利率
孟加拉国是这家机构贷款最集中的地方。规划国务部长萨基在记者会上说，这家机构按自己的标准办事，承包商来自日本，所需产品也从日本采购，招标里包含使用其供应商与产品的条款，在这个安排之外没有余地做事；其他出资方贷款下的项目成本，往往低于这家机构融资的项目。
数字能对上。达卡地铁 MRT-5 北段 20 公里，造价 8,985 亿塔卡；南段 17.2 公里，造价 4,550 亿塔卡。北段每公里贵出约七成，而南段的地下比例反而更高。
达卡 MRT-5 南北两段与 MRT-1 的每公里造价对照。
利率也在往上走。2020 年签约的七笔日元贷款是 0.6%，2023 年 1.2%，2025 年 2.0%。2026 年 6 月一笔 3.14 亿美元的预算支持贷款，利率 3.05%；日方在 2026 年 9 月的谈判里提示，协议不能按期敲定，利率会升到接近 3.50%。孟方官员的说法是，谈判已经进行了很久，对方还没有同意下调。
（三） 债务的处理方式
相关的口径来自这家机构给投资者的说明材料：日元贷款以主权贷款为主，走巴黎俱乐部框架处置；官方发展援助的债权原则上只做延期，不做削减；非援助性质的债权才可能减免。2002 年 11 月，日本政府把对重债穷国的救济方式从“赠款”改成“放弃日元贷款债权”，此后已计提 8,764 亿日元。
出钱的一方和收钱的一方，对同一套机制的说法不一样。这一类问题在中亚还没有发生，门槛是现成的：吉尔吉斯斯坦的法律把公共债务占 GDP 的上限定在 60%，总统府执行的是不超过 50% 的口径，2026 年 7 月末该国公共债务约 101.6 亿美元，折合 GDP 的 38% 左右；日元贷款如今 2% 到 3.5% 的利率，对这些国家算不上优惠资金，双方都没有把这件事往前推的动力。中亚现在拿到的主要是赠款、设备和培训。
老P点评： 日本在中亚铺开的摊子不算大，可每一笔都落在要长期用的东西上。设备有型号，型号连着备件和规程；有人参加过培训，培训记录连着往后谁来维护、按谁的标准验收。这种联系刚建立时不显眼，过十年二十年，换一家供应商要重新学一遍规程、重新配一遍备件，成本就摆在那儿了。 日本对外做事一向不急。它不派教官，也不在协议里附政治条件，更不要求对方在文件里写明立场，只在设备清单、验收标准和培训证书上留下自己的名字。名字落在哪儿，往后的技术接口就往哪儿接。 在中亚，这一套才刚开始。设备进了医院和海关，规程写进了电网和口岸的运行手册，一批批在职官员到日本读完硕博又回去。设备、规程、人同时在往前铺，每年加厚一点。等到哪一天，这些国家的某几套系统只能按日本的口径维护，才算真的落了根。